“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年；同时也是我国经济发展环境面临巨大变化，经济社会复杂性提高，部分领域矛盾风险交织，防范化解各类新挑战的五年。

党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。“十四五”是我国迈向2035年远景目标的第一个五年。

十四五期间，我国劳动力市场发展需要适应内外部环境变化，化解降低运行风险，提高发展质量，在关注劳动力市场中短期问题的同时，也应紧密结合我国发展远景目标，着力解决劳动力市场中长期问题。

一、十四五期间我国劳动力市场规划发展的两大主线

劳动力市场始终是我国“有为政府”与有效市场有机结合并发挥作用的重要方面。就业放在“六稳”、“六保”之首；就业优先政策置于宏观政策层面并使之全面发力等都是政府积极调整劳动力市场运行，为民生保障托底的重要举措。十四五及未来更长时间，劳动力市场仍然是我国政府调整和关注的重点，也是保障经济长期稳定发展的重要方面，应给予更大力度的关注与研究。在规划十四五期间我国劳动力市场发展时应遵循两大主线。一是高质量发展主线。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。推动我国经济高质量发展，要推动产业升级，深化供给侧结构性改革，提升要素配置效率，培育经济增长的新动能，提升政府治理能力。劳动力市场的高效运行，关乎劳动生产率与劳动者就业质量提升，关乎人才供给、创新创业能力培养与劳动者敬业精神提升，是高质量发展的重要保障与体现。二是新发展格局主线。我国要加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。推动新发展格局，要以扩大内需为战略基点，努力培育国内市场，激发经济主体发展动力和创新动力。劳动力市场是绝大部分劳动者工资收入的主要来源，是大部分国民家庭收入的支柱。劳动力市场效率和分配秩序决定了劳动者的人均可支配收入水平，劳动力市场稳定与有序运行决定了个体对未来生活的预期等，这些都将直接影响国民的消费能力和消费意愿。

二、目前我国劳动力市场不适应两大主线的问题表现

第一，劳动力市场存在结构性矛盾。长期以来，户籍制度以及以其为基础的一系列制度设计，阻碍了劳动力自由迁移，造成了劳动力要素在空间、时间上的扭曲配置，导致城乡劳动力市场分割，外来人口市民化进程缓慢、农村留守儿童教育等一系列相关问题，成为当前及未来我国全要素生产率提升的主要阻碍之一。

第二，收入分配差距仍无明显缩小趋势。2008年之后城乡收入差距缩小的趋势在近几年出现反弹。行业间、不同所有制间、不同受教育程度群体间的工资差距也在扩大。财产差距对收入差距影响越来越大。劳动报酬占国内生产总值比重仍然偏低。收入分配差距和居民的可支配收入偏低不利于畅通国内经济发展格局。

第三，就业结构性矛盾依然突出。不同群体、区域和行业就业结构性矛盾突出。劳动力老龄化加剧，劳动年龄人口持续下降，劳动参与率呈现下降趋势。青年群体的失业率较高，慢就业现象在高校毕业生中有蔓延趋势。经济增速缓慢地区的就业需求疲软。不同教育、技能水平劳动力者就业极化迹象开始显现。

第四，劳动力市场同时存在灵活性与安全性不足。《劳动合同法》中解雇保护严格，企业和劳动者应对外部不确定冲击调整成本高。经济环境不确定性加剧条件下，企业灵活用工需求强烈。但同时，劳动法律不遵守率高，劳动行政执法水平和工会作用依然薄弱，劳动力市场非正规就业比例依然较高，部分行业工作安全性明显不足。灵活就业者社会保障水平与社会保险参保率低。

第五，技能形成体系仍有待完善。创新型、技能型人才队伍供给严重不足，不能够满足企业转型升级与新技术发展需要。企业培养自身创新型、技能型人才队伍激励不足。技能形成体系的各个环节，如技能投资制度、技能供应制度、技能评价和资格认证制度、技能使用制度、社会合作制度等都需要加快发展，以适应我国高质量发展的主线。机器人和人工智能替代劳动也破坏了劳动者在企业“干中学”的技能形成方式。

第六，就业质量低，既不利于充分开发劳动要素，也不利于劳动者形成敬业精神。部分劳动密集型制造业工资调整以最低工资调整为锚，缺乏内生工资增长机制。部分行业职业稳定性低、流动性高导致岗位培训、技能投资不足，不利于劳动技能的积累。过度劳动现象蔓延。社会对话机制发挥作用空间小。

第七，制度供给不足。劳动力市场运行复杂性加剧，新业态、新模式不断涌现，新就业形态成为劳动力市场重要发展趋势，新技术应用对劳动力市场运行影响逐步显现。但相关制度供给仍然不足，特别是培育市场发展的激励性制度供给不足。劳动力市场应急反应机制有待进一步加强。劳动力市场运行的基础性制度调整和研究仍需加强。制度调整与市场发展协同性需要进一步提升。

三、十四五期间劳动力市场的规划发展思路建议

在劳动力市场发展目标设定上，除城镇新增就业率、城镇登记失业率、城镇调查失业率等反应劳动力市场宏观运行情况的数量指标外，也应该考虑更加精细化、微观化的统计指标，如将丧失信心者、多重工作者、新就业形态从业者等纳入劳动统计，提升劳动力市场动态监测能力。在具体发展思路上，建议如下：

第一，继续深化户籍制度改革，逐步推进大城市的户籍制度改革，推动外来人口市民化进程，提升公共服务均等化水平，清理取消与户籍挂钩的职业门槛和职业限制等。逐步推动城乡二元分割的劳动力市场融合统一。

第二，优化收入分配结构。降低企业成本负担，大力改善营商环境，激发市场主体活力。加大教育投资，提升基础教育的教育质量，特别是增加农村地区基础教育投资。通过改革完善税收、社会保障和转移支付等措施，提升二次分配公平性。继续完善最低工资政策的调整与评估机制，发挥最低工资保障低收入群体的作用。

第三，推动劳动力要素供给侧改革。在高等院校、职业院校培养方向、专业和课程设置、理论教学与实践教学等教学资源筹划与运用上，应结合市场需求与企业实际需要，培养具有创新意识、创新能力的新一代劳动者，以适应未来创新驱动的经济发展环境。制定和完善不同学历毕业生，特别是高校毕业生的就业推动政策，完善高校毕业生就业服务体系。逐步推动劳动力市场反歧视立法。增加家庭友好型公共政策供给，如二孩家庭个人所得税减免或给予补贴等，完善陪产假制度等。

第四，支持灵活就业、新就业形态发展。探索研究小微企业劳动法律适用部分豁免。推动灵活就业向规范化、有序化方向升级。发挥平台经济治理作用，推动灵活就业劳动力市场规范升级。推动公共就业服务、职业技能提升行动计划等公共服务与新就业形态融合。形成政府、平台协同治理的新就业形态管理新模式，培育新就业形态就业市场，建立分类治理的劳动关系模式。鼓励发展新个体经济，积极培育新个体，支持自主就业。规范灵活用工、共享用工。发挥行业组织作用，推动行业层面劳动用工标准与用工规范。

第五，推动职业技能培训改革。加大职业教育投入，提升职业教育质量。推动通用型职业的技能标准建设。推动新就业形态职业技能培训发展，支持平台企业开展职业技能培训。通过购买服务等方式支持有条件的社会主体开展职业技能培训。完善终身职业技能培训机制，提供适应经济数字化转型的职业技能培训课程。

第六，提升就业质量。探索建立劳动者工资增长机制。严格工时管理，探索适应新业态、新模式特殊工时管理制度，防止过度劳动成为社会惯性。严格保障劳动者休息休假权，完善劳动者健康管理制度。支持劳动者积极维权，积极发挥工会在劳动纠纷解决过程中的作用。

第七，完善劳动力市场治理体系，提升治理能力。加强劳动力市场治理体系和治理能力现代化，提升决策的科学性和有效性。建立完善的劳动力市场政策评估机制。构建特殊外部冲击下的劳动力市场应急反应机制。研究制定输入劳务从业者相关制度。落实“将就业优先政策置于宏观政策层面”的具体执行政策，如重大项目的前置就业效果评估等。

作者| 张成刚（作者系首都经济贸易大学劳动经济学院副教授，中国新就业形态研究中心主任）